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美欧中之绿色电力产业政策比较

`清洁能源网   2009 年 12 月 11 日 11:04   来源:`清洁能源网

  导语:中国经济信息网 [] 2006-04-17

 

绿色电力是指来自于风能、小水电、太阳能、地热、生物质和其他可再生能源的电力。因其在生产的过程中不产生对环境有害的排放物,相对于常规的火力发电,更有利于环境保护和可持续发展。从20世纪70年代开始发达国家就加强了对绿色电力发展的重视和支持,制定了各种产业政策来促进其发展,如美国制定的政府级阳光发电计划,荷兰政府制定的自愿配额政策等。
    目前,随着我国电力体制改革的不断深化,绿色电力产业如何适应新形势的要求,为我国电力工业的可持续发展做出更大的贡献,是一个亟待研究解决的问题。Danyel Reiche等人研究表明,除技术因素和自然条件外,产业政策是影响绿色电力产业发展的关键因素。因此,在我国绿色电力产业发展还比较落后,产业政策不完善的情况下,借鉴美国、欧盟等国家发展的经验,设计符合中国电力市场结构的绿色电力产业政策将十分必要。
    一、美国、欧盟绿色电力产业发展和政策
    (一)美国
    20世纪两次能源危机给美国经济带来沉重的打击,同时也大大促进了绿色电力产业的发展。从20世纪70年代开始,以可再生能源为原料的绿色电力已逐渐成为常规火力发电的一种替代,在美国电力产业中占据了一定的地位。据统计,2002年美国利用可再生能源生产的绿色电力为1135亿kwh,占全部电力能源的8.9%,其中小水电发电6.6%。到2025年,美国绿色电力的比例将达到15%,可再生能源提供的电能是2002年全部电力能源的5倍。
    美国绿色电力产业的迅速发展得益于美国政府、美国联邦能源管理委员会(Federal Energy Regulatory Commission FERC)、各州公共事业委员会(State public utility commission)制定的一系列产业政策。美国政府采用提供研发经费、示范补贴、减免税款、贷款等方式激励发电企业利用风能、太阳能、地热等设备生产绿色电力。
    1992年颁布的能源政策法明确规定对具有资格提供绿色电力的新发电企业实行再生能源生产激励政策,企业开始生产的10年内,对其提供的全部电能给予1.5美分/kwh的补贴。这种生产激励政策在风能发展的过程中起到了重要的作用。
    同时联邦政府允许投资太阳能、风能、地热等发电设备的公司采用加速折旧法。1978年、1992年、1996年颁布的公共事业管理政策法案(PURPA)、能源政策法案(E.PACT)要求输电公司从小规模发电企业购买绿色电能等规定对可再生能源的开发起到了重要的促进作用。美国各州政府也为发展绿色电力制定了多种产业政策,可以归纳为财政激励政策、管制政策和自愿措施三个方面。
    财政激励政策主要包括各种对绿色电力项目的直接补贴、税款激励和备付低息或免息贷款等。除了缅因和南卡罗来纳州外,其他州至少采用一种财政激励政策,而加利福尼亚、蒙大纳、俄勒冈州更是采用多种财政激励政策来推进绿色电力的发展。有14个州采用个人税款减免的方式鼓励个人购买、安装绿色电力设备系统。
    16个州规定企业投资风能、太阳能发电设备生产或在新建筑物中使用绿色能源发生的费用可以从公司收入税中免除。26个州采用了从财产税中完全扣除绿色能源费用的方法鼓励个人、企业使用绿色电力。另外,还有46个州实施产业激励政策,向建设符合标准的住宅区、商业设施的企业提供转移支付。转移支付主要采用税款扣除、低息贷款和现金等形式。11个州采用税款扣除、补贴以及政府机构承诺购买设备等产业补充计划吸引可再生能源电力设备生产企业在区域内投资。加利福尼亚、德克萨斯、怀俄明州则实施租赁计划鼓励偏远地区的消费者使用可再生能源。
    管理政策包括要求可再生能源发电在总能源发电中占一定比例和要求政府机构使用绿色能源等。截至2003年,仅有阿拉巴马、密西西比、南达科塔和西弗吉尼亚州四个州没有采用任何管理手段来促进绿色电力的发展。目前,美国有15个州采用对电力消费者征收附加税的方式来支持绿色电力的发展,这种附加税被称为系统效益收费(System Benefits Charges SBC)。系统效益收费以消费者每月的用电量为基准,按照1美分/kwh征收。
    系统效益收费作为绿色电力发展基金主要用于三个方面:一是作为财政补贴支持大规模的再生能源计划;二是以转移支付的形式鼓励消费者安装使用再生能源设备;三是支持各类教育计划,让消费者了解并参与绿色能源市场建设中。美国有15个州实施了可再生能源发电配额制(Renewable Portfolio Standards,RPS)。RPS的正式概念最初是由美国风能协会在加利福尼亚公共设施委员会的电力结构重组项目中提出来的。RPS要求所有的电力供应方满足可再生能源发电量在总发电量中达到一定比例。
    尽管各州的RPS内容各不相同,但都要求在特定的时期内,电力生产企业提高绿色电力所占的比例,如加利福尼亚州在2002年新修订的计划中要求到2017年,三个最大的电力生产提供绿色电力的比例要达到20%。目前,RPS普遍得到了可再生能源工业和公众的支持。
    有16个州实行了绿色电力购买制度,爱伊利诺斯、马里兰、新泽西、纽约、宾夕法尼亚和田纳西6个州规定了政府和公共事业单位必须购买绿色电力的比例,其他10个州仅在某一个或几个市实施这种制度。12个州实行结构设计标准制度来促进绿色电力在新建筑物中的使用。要求建筑商在对政府和学校的建筑项目设计过程中,考虑使用可再生能源电力,在可能的情况下,安装绿色电力设备。
    自愿措施包括绿色电力证书和支持再生能源技术市场化的项目。截至2003年底,美国有38个州实行了教育扩大服务项目,主要包括再生资源意识运动、研讨会、技术扶持、项目示范计划等。这些活动与美国能源部的MSRI计划加深了公众对绿色电力的了解,同时增加了公众对绿色电力产品和设备的需求。
美国各州根据自己电力市场竞争程度范围设计了绿色电力定价(green power pricing)和绿色电力选择项目(green power choices),鼓励消费者使用绿色电力。在各种自愿措施的共同作用下,2002年美国绿色电力容量为980兆瓦,较2001年增加了45%,大约有40万的消费者购买了绿色电力,占全部消费者比例的1%,是1999年消费者数量的3倍。
(二)欧盟
    欧盟各成员国可再生能源的自然条件存在较大的差异,因此绿色电力发展的情况也大相径庭。除了丹麦,各国都充分利用自然条件发展绿色电力。例如奥地利、瑞典、葡萄牙、芬兰等利用雨量充沛的条件大力发展小水电。
    英国、荷兰由于天然气和石油储量丰富,绿色电力发展缓慢。但是可再生能源分布的差异并不是欧盟绿色电力发展水平参差不齐的主要原因,例如法国、英国和冰岛是发展风力发电自然条件最好的国家,但2002年德国风力发电总量是三国总和的12倍,国家采用的产业政策会直接或间接影响绿色电力的发展。
    国际职责的差异直接影响了欧盟各国绿色电力产业政策的制定和实施。欧盟指令规定了从1997年到2010年欧盟各国绿色电力增加比例的参考值,其中丹麦2010年的绿色电力所占的份额较1997年增加了20.3%,希腊增加了11.5%,瑞典增加了10.5%。
    从全球看,根据京都协议书(Kyoto Protocol),欧盟国家在2008年-2012年间温室气体排放量与1990.年相比,要减少8%。1998年的"义务分担协定"(Burden-Sharing Agreement)规定了对各国不同的要求。京都协议书和欧盟指令对各国的不同要求必然导致各国绿色电力发展的不平衡,与比利时相比,德国、丹麦等会制定更多的激励性政策促进绿色电力的发展。
    欧盟国家在发展绿色电力产业的过程中,多数采用激励性的管理手段,目前普遍采用的四种政策均是从价格和数量的角度来鼓励生产企业提供绿色电力,消费者使用绿色电力。表5列出了欧盟主要国家的激励政策。
    德国、西班牙等国采用的供电收费制规定具有资格的电力生产企业向输电网提供绿色电力会获得一定补偿。这种政策采用了固定价格和转移支付的形式向投资者做出长期承诺,从而有效地激励了电力企业利用可再生能源发电。作为新生事物的配额义务政策在欧盟成员国中逐渐受到了重视,目前已经有四个国家采用。
    与其他政策不同,配额义务是从需求的角度来发展绿色电力,要求消费者使用的电能中必须有一部分是来自可再生能源,如果没有达到特定的比例,就要受到处罚。在实施配额义务政策的四个国家中,只有意大利从供给角度设计政策。爱尔兰采用了公开招标政策。
    这种政策促进了绿色电力生产者之间的竞争,既降低了价格又提高了效率,但与其它政策相比,促进绿色电力发展的效果不显著,其中的主要原因是市场的不确定性和程序的复杂性。荷兰则采用激励性的政策,通过提供价格补贴鼓励消费者使用绿色电力。
二、美国、欧盟绿色电力产业发展的经验和借鉴
    上面描述性地分析和勾勒了美国、欧盟绿色电力产业政策的基本面貌,从中可以发现美国、欧盟绿色电力产业快速发展的关键与核心是他们构建了一个完整、系统的绿色电力产业政策支撑体系。为了从各国发展的实践中更好地探索中国绿色电力产业经济政策,我们对美国和欧盟等国支持绿色电力发展政策进行了梳理和总结,并归纳为以下五个方面:
    (一)强制的法律性规定是最基本和有效的绿色电力发展措施
    美国和欧洲各国通过立法,确立了可再生能源在能源系统中的重要地位,既激励了可再生能源的合理开发和利用,又在法律上保证了绿色电力的发展。
    实践证明这是最有效的途径。如美国联邦政府1978年颁布的公共事业管理法(PUR-PA)以及1992年颁布的能源政策法(EPACT)、欧盟的白皮书法令、英国的"非化石燃料公约"、荷兰新的电力法、丹麦的电力公司供应法令等都将利用可再生能源发电的量化发展目标以及相应的激励政策写入其中,在法律的约束和保护下促进绿色电力的发展。美国15个州以及丹麦等国实施的可再生能源配额制以法律形式规定了绿色电力在生产和消费中所占的比例。
    (二)注重宏观与微观政策的配套,加强政策的可操作性
    微观政策作为宏观政策的必要补充,既保证了宏观政策的持续性、系统性和规范性,又增加了可操作性。美国绿色电力政策的显著特点是,既有宏观性的论述,又有与之结合的具体政策规定。如美国联邦政府颁布了"能源政策法",许多州就根据各自发展的特点制定并实施了相配套的"系统效益收费制"和"可再生能源设备通行权"等政策和规定。荷兰政府在颁布电力法令,为电力的生产、运输和供应制定了一系列的标准的同时,又与电力协会协商,为绿色电力的开发制定了自愿配额政策,并引入绿色证书交易市场,使可再生能源发电成本在竞争的环境中降低。
    (三)综合采取强制性收费和补贴政策,对绿色电力产业进行调控
    美国和欧盟的实践证明,强制性收费政策比税收优惠更能有效地引导能源产业结构的调整、发展。美国按照消费者使用的电量征收系统收益费形成可再生资源基金,对绿色电力的开发、使用、生产、建设进行补贴,鼓励人们致力于绿色能源的开发与使用。20世纪80年代后期的丹麦政府,采取征收能源环境税的办法来提高化石燃料在丹麦市场的价格,以保证绿色能源价格在市场中的竞争与生存能力。同时,政府将税款部分专项用于绿色能源技术的开发和推广使用。
    (四)加大研究和开发投入力度,占领绿色电力技术的制高点
    绿色电力的发展与R&D活动密切相关。成功的R&D活动不仅有助于降低成本,增强绿色电力市场竞争力,而且还能带动相关产业的发展,并创造出不菲的市场价值。美国在发展绿色电力过程中,加大对可再生能源研究与开发的投入,仅克林顿政府用于可再生能源发电的研究开发经费就高达800多亿美元。目前美国一方面占领绿色电力技术发展的制高点,同时又建立了可再生能源发展的广阔市场。美国拥有风力发电、光伏发电、光热发电、地热发电和现代化生物质能技术装备的制造能力,可再生能源技术的市场容量约占全世界的50%左右,其中的光伏发电、光热发电、地热发电等超过50%。
    (五)增强消费者绿色电力意识,从需求角度促进绿色电力发展
    萨伊定律认为需求决定供给,绿色电力产业的发展离不开消费者的认同与支持。绿色电力产品与传统电能相比价格较高,因此政府需要采用各种方式让公众了解和接受。美国许多州推行了教育扩展计划,通过开展可再生能源运动、项目示范计划增加社会公众对绿色电力的了解。欧盟许多国家充分利用各种媒体宣传绿色电力,如在各种平面媒体上介绍绿色电力的优点;在商场、超市等繁华地区免费发放宣传资料;举办各种培训和讲座;免费安装绿色电力设备等。
   三、中国绿色电力产业发展现状
    建国以来,尤其是"八五"以来,我国可再生能源技术取得了很大的进步,进而促进了绿色电力的发展。小水电是我国最早实现商业化的可再生能源技术,目前全世界每年新增小水电装机300多万KW,其中我国约占一半。截至2002年,小水电装机容量达到2850万KW。风电近几年在我国也得到了迅速的发展,2002年我国当年风电装机6万KW,累计47万KW,占世界累计容量的1.5%,位于世界第十位,亚洲第三位。生物质能发电装机容量约100万KW,其中蔗渣发电80多万KW,其余为稻壳等农业废弃物、林业废弃物、沼气和垃圾发电。
    我国绿色电力发展过程中,政策起到了极大的推动作用。1995年颁布的《中华人民共和国电力法》明确提出国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电,鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设,增加农村电力供应。八届全国人大四次会议批准的中国"国民经济和社会发展'九五'计划和2010年远景目标纲要"确立了"以电力为中心,以煤炭为基础,加强石油、天然气资源的勘探开发,积极发展新能源,改善能源结构"的能源发展战略,并在电力发展一节和论述农村能源时,都强调了因地制宜地发展小水电、风能、太阳能、地热能和生物质能的必要性。2005年初通过并于2006年1月1日实施的《可再生能源法》构建了一个比较完全的可再生能源法律的体系框架,有了这样的框架之后,绿色电力产业将迎来更广阔的发展空间。同时国家还采取税收减免、上网价格优惠、贴息贷款和财政补贴等激励性政策鼓励发电企业和消费者积极参与绿色电力计划。例如:对进口风力发电设备给予优惠,风力发电零部件进口关税为3%,3000KW以上的大型风力发电机组关税减免;国家审批的建设规模达3000KW以上的大中型新能源与可再生能源发电项目,国家计委将协助业主落实银行贷款;对于银行安排的基建贷款发电项目给予2%的财政贴息;要求电网允许可再生能源发电企业就近上网,并收购其全部电量;上网的电价,按发电成本加还本付息和合理利润的原则确定;并规定高于电网平均电价的部分采取分摊方式由全网共同承担,采用本地化制造设备的项目给予5%的投资利润率的优惠。为促进可再生能源的研究开发,中央政府为各级可再生能源科学研究机构提供全部或部分科研工作经费,为重点科技攻关项目和培训提供支持。据不完全统计,仅"九五"期间,国家级科技攻关的总费用超过1.0亿人民币。河北、山东等10多个省政府或省人大批准实施了关于可再生能源的法律或法规和条例。这些法规或政策规定,对区域绿色电力的发展具有很大的推动作用。
    中国绿色电力产业虽然具备了快速发展的基础和条件,但是也面临着许多制约因素和挑战。主要表现在:
    (1)缺乏适合绿色电力产业发展的法律。长期以来,我国可再生能源发展的地位没有从法律上得到确立,仅在其他的法律法规中有所提及,从而使利用了可再生能源发电的绿色电力产业处于一种进退两难的尴尬局面。一些已经出台的相关政策和条例在实施中缺少刚性,未能发挥出巨大的推动作用,形成了"鸡肋"的局面。2005年2月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过并于2006年1月1号实施的《可再生能源法》,结束了我国可再生能源发展无法可依的历史,为绿色电力的发展提供了必要的法律保障。
    (2)缺乏适应绿色电力发展的市场运行机制。我国绿色电力价格高和规模小的情况导致在现有的管理体制和价格形成机制下,开发商与电网之间难以就电力的供应达成协议,抑制了绿色电力的快速发展。虽然国家规定电网公司必须收购可再生能源生产的全部电量,高于电网平均电价的部分由全网共同承担,但在售电收入刚性的条件下,电网公司经常拒绝以一个合理的价格从独立投资电厂那里购买绿色电力。这也是导致世界银行在内蒙古投资风力发电计划取消的一个重要原因。
    (3)缺少达到政策目标的配套制度。中国曾出台了一些鼓励可再生能源发展的政策,如税收优惠政策、财政贴息政策、研究开发政策等,但政策执行效果并不理想。缺少与政策配套的制度是问题的症结所在。20世纪90年代以后,美国和欧盟等国纷纷制定了配额制(RPS)、强制购买(feed-in law)、绿色证书等制度,这些国家的绿色电力产业在较短的时间内取得了迅猛发展。
    (4)缺乏强大的制造业作绿色电力产业发展的支撑。国外经验表明,强大的制造业是绿色电力产业发展盼重要基础。无论是德国、荷兰、丹麦还是美国,其国内绿色电力产业的迅速发展,除了有相关的政策和法律以外,一个重要的方面就是这些国家拥有雄厚的技术实力和强大的制造业的支撑。美国国内风机制造业1990-2000年生产性投资年递增均在15%以上,保证了2000年美国风力发电能力达到2500兆瓦。我国大部分新能源与可再生能源产品的生产厂家由于长期投入不足,无专业化的制造厂,生产规模小,集约化程度低,工艺落后使工程受阻,从而严重阻碍了可再生能源设备制造的本地化和商业化进程。如果关键技术与主要设备依靠进口的局面短期内不能得到根本扭转,中国绿色电力产业与发达国家的差距将会越来越大。
    (5)缺乏对绿色电力产业的宣传。国际实践经验表明,消费者需求是绿色电力产业发展的直接动力,因此,让消费者明白绿色电力的环境价值至关重要。2001年,北京天恒可持续发展研究所就北京的潜力绿色电力市场做过一个初步的调查。在接受调查的399家企业中,66.1%的企业在接受调查之前没有听说过绿色电力,其中只有46.7%的企业对绿色电力感兴趣;另外33.9%的企业通过网络、报纸、电视及其他渠道了解到绿色电力的一些相关知识,其中有61.4%的企业表示有兴趣购买绿色电力。调查结果表明,目前公众对绿色电力的认识十分有限,这种认识恰恰限制了用户对绿色电力的兴趣。但如果公众对绿色电方的了解越多,需求也就会越强烈。
   四、发展我国绿色电为产业的政策建议
    绿色电力的产业链由5个部分组成:一是绿色电力的供给方,即电力生产企业;二是绿色电力的输送方,即电网公司;三是绿色电力的需求方,即电力消费者;四是绿色电力设备技术支持方,即制造企业和相关科研机构;五是市场或规则的制定者和秩序的维护者,即政府或管理部门。世界各国产业发展的实践表明,绿色电力产业的发展、成熟、壮大离不开政府包括政策、法律、组织等在内的"一揽子"支持,政府要充分发挥"守夜人"的作用,协调产业链上组成部分的关系,创造一个全面有利于绿色电力产业发展的良好环境。在我国绿色电力产业发展的过程中,政府制定的政策要兼顾各方利益,通过设计和安排有效政策,最大限度减少因地位不对等而产生的显性和隐性冲突,进而实现社会福利的最大化。借鉴美国、欧盟绿色电力产业发展的经验,结合我国电力产业的实际情况,对我国未来绿色电力产业的发展提出以下建议:
    第一,配合《可再生能源法》条款,制定和完善具体的规定和措施,形成一套完整的可操作的政策体系。目前《可再生能源法》仅仅是一些笼统的条款,因此要加强与之配套的政策体系的建设,出台适应市场经济体制要求的政策和措施,解决有关并网发电、上网电价与费用分摊等问题。
    第二,进一步深化电力产业改革,为绿色电力产业发展营造良好的环境。打破电网企业垄断输电、配电和供电的局面,在供电领域引入竞争机制,为将来绿色证书交易机制的建立创造市场条件。
    第三,以RPS政策为基础,制定并实施符合国情的可再生电力强制性市场份额政策(MMS)。MMS政策在设计过程中要充分考虑我国的政策目标、电力工业结构、管理和实施能力、社会和政治背景等问题,确保绿色电力持续、健康、快速的发展。
    第四,加大政府科研经费投入,促进技术设备产业化和本地化。重点支持一批企业和研究单位,集中力量,集中资金,联合攻关,通过自主开发与引进、消化、吸收相结合的途径,逐步提高设备本地化制造比重,建立健全绿色电力产业。
    第五,强化宣传教育,提高全民绿色电力意识。通过各种媒体介绍绿色电力对改善生态环境提高人民的生活质量、实现国民经济持续发展的重要作用,使社会上更多的人支持绿色电力的发展,积极使用这种清洁无污染可持续利用的能源。同时要利用报刊、网站及时介绍该领域技术进步情况和有关信息,使更多决策者、投资者认识和了解,争取他们的支持和投资开发。

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