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发展生物质能源的财政政策解读

`清洁能源网   2007 年 01 月 04 日 00:00   来源:中国宏观经济信息网

黑色的石油是近代以来工业社会的核心能源,如同普罗米修斯的圣火,它给人类提供了生存和发展的巨大动力源。然而,作为化石能源,它又无比吝啬,能为人类再作奉献的时间已经屈指可数。据权威专家预计,世界石油在40-60年内将消耗完毕。同时,作为一种重要的战略商品,由于受到地缘政治以及人为炒作等复杂因素的影响,石油的供给波动不稳。

  进入21世纪,寻找新能源,实施石油替代的新战略,成了世界的新潮流。

  中国也一直没有停止发展新能源的努力。近日,国家财政部等五部委联合发布的《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》,使中国的生物能源发展战略正式浮出水面。记者通过对财政部经济建设司的采访,对这项关系中国未来可持续发展的战略性政策寻踪解读……

  促进生物能源发展财税政策的原则导向

  近年来,我国积极支持燃料乙醇的试点及推广工作,已取得明显成效。目前国内四家定点企业已形成102万吨的燃料乙醇生产能力,在推广使用中,按8-12%的添加比例,车用燃料乙醇汽油销量达到1000万吨左右,占全国汽油消费量的20%左右。中央财政支持措施主要包括,国家投入国债资金,支持河南、安徽、吉林三省燃料乙醇企业建设;实施税收优惠政策,对国家批准的四家试点单位,免征燃料乙醇5%的消费税,对生产燃料乙醇实现的增值税实行先征后返;建立并优化财政补贴机制,在试点初期,对生产企业按保本微利的原则据实补贴,在扩大试点规模阶段,为促进企业降低生产成本,改为按照平均先进的原则定额补贴,补贴逐年递减。可以说,在国务院总体部署下,财政积极发挥职能作用,为燃料乙醇试点工作顺利开展做出了很大努力。

  今年以来,根据国务院领导的指示,经济建设司组织力量先后赴十余个省市进行调研,召开20余次座谈会,听取相关企业、专家、地方财政部门的意见,主动与发改委、建设部、农业部、林业局等部门进行沟通,在充分论证的基础上形成了《关于促进石油替代、重点突破发展可再生能源的财政税政策实施意见》。

  该“意见”充分体现了财税政策的导向作用,包括以下几个方面:

  一是建立政策障机制,在确保国家粮食安全的前提下发展生物能源和生物化工。我国人多地少,始终要高度重视粮食安全。发展生物能源与生物化工一定要在确保国家粮食安全基础上稳步推进。实际上,当粮食出现阶段性供过于求时,国家有计划地拿出一部分粮食加工转化为生物能源,将有助于平衡粮食供求,保护农民种粮积极性。而且,根据有关统计,我国每年有秸杆等农林废弃物6亿吨可以利用,还有近20亿亩的宜农、宜林荒山荒地可用来发展能源农业和能源林业,非粮生物资源开发潜力丰富。因此,我国完全有条件实现粮食与能源“双赢”,关键是要建立起有效的激励与约束政策体系。

  今后将建立粮食影响因素评价制度,对生物能源项目消耗粮食、占用土地情况进行专项评审,充分论证与考虑对粮食生产的影响。对以粮食为原料生产生物能源,国家实行严格的计划控制。对以甜高梁等非粮农林作物为原料生产生物能源,必须配套建设原料基地,原料基地建设要开发利用荒山荒坡等未利用土地,不能占用现有耕地和基本农田。有关部门将严格考核原料基地建设情况及规模,作为财政补贴预算依据。

  二是财税扶植政策将紧密结合发展规划,推动产业健康稳步发展。随着近年国际油价上涨及受国家政策鼓励,生物能源与生物化工产业发展内在动力不断加强,地方新上项目的积极性很高,有投资过热的倾向。这个势头如不能及时遏制,不仅浪费投资,而且会污染环境,破坏资源,危及整个产业发展。为此,发展生物能源与生物化工必须坚持规划行先,稳步发展。目前有关部门正在研究制定相应发展规划及试点方案“十一五”期间燃料乙醇扩大推广仍将采用“定点生产、定向流通、封闭运行”的方式。生物柴油按统一规划,有序开展试点推广。组织实施财税优惠政策,将紧密结合发展规划。在政策实施过程中,还将注意控制支持范围、限定支持对象、把握支持力度,引导产业健康有序发展。

  三是坚持技术创新,鼓励产学研各类机构推进产业化示范。发展生物质能源,不同的技术路径处于不同的成熟阶段。对成熟技术进行积极推广,对尚未完全成熟的技术要组织示范。当前需要抓紧推进纤维素、甜高梁等非粮原料燃料乙醇,以及生物柴油示范。

  发展生物能源:时机基本成熟

  将玉米等粮食类作物,木薯、甜高梁等非粮农作物,麻疯树、油桐等木本油料植物,秸杆、农林废弃物,通过加工,提炼出燃料乙醇、生物柴油等,是为生物质能源。

  木薯、甜高梁等非粮能源农作物抗旱涝、耐贫瘠、耐盐碱,可利用盐碱地、荒坡地等边际土地种植;而在木本油料植物中,据国家林业局统计,我国有30多种植物种子含油率40%以上、可规模化培育,其中,麻疯树、油桐等六个树种资源潜力很大;秸杆、农林废弃物资源量更为丰富。

  对粮食、木薯等淀粉类生物转换成燃料乙醇技术,我国有自己的优势。近年来,国内企业通过不断挖潜,能耗大幅度降低,吨酒精水的消耗等其他指标也已与国际水平接近。纤维素乙醇、生物酶的培育、戊糖转化等高新技术难题,也逐渐成熟并且孕育着重大技术突破的可能。另外,我国生物塑料也走出了一条自主创新之路。

  从经济性角度看,随着国际市场油价的上涨,生物能源的生产成本差距正在缩小,如以玉米为原料的燃料乙醇补贴水平,已比以前有了较大下降;以餐饮废油为原料的生物柴油、以及部分生物化工产品,如L-乳酸等,已具备一定的经济性。

  作为发展生物能源的主体,目前我国企业以及地方政府对这种具备增长潜力的新产业,积极性很高。这些有利的条件说明,我国发展生物质能源时机基本成熟。

  突破三项制约因素

  作为一个新兴产业,生物能源的发展仍然处在起步阶段。它的发展最终要靠市场,要靠提高产业竞争力来扩大在能源市场的份额。但是在目前却存在外部效益难以内部化、传统能源竞争以及技术“瓶颈”制约等问题,存在着市场失灵与公共服务的缺失,仅依靠市场的力量将很难发展。给予适当的财税扶持,能够大大加快替代能源发展进程。今后要着重从以下三个方面予以突破:

  一是解决生物能源高成本的“瓶颈”,建立起成本分摊机制与风险分担机制。发展生物质能源的初期面临高成本难题。生物质能源具有突出的外部效应,对生产的高成本,应建立成本分摊机制,将发展生物质能源外部收益内部化。对燃料乙醇和生物柴油,国外通过免征生态税(或燃油税)来实现,我国今后也应考虑征收燃油税或生态附加,所得收入可部分用于支持生物能源的发展,将发展生物能源的高成本分摊到所有化石能源消费者身上。另外,发展生物质能源面临着油价变动的高风险。因此,需要鼓励企业在国际油价较高时,设立风险基金;当国际油价过度下跌时,由企业风险基金弥补。

  二是解除技术“瓶颈”。目前技术难题仍是制约生物质能源产业的主要因素,一些核心技术,如酶制剂技术在国内仍然是“短板”。因此,运用财税杠杆,鼓励有自主知识产权的技术研发十分必要。在技术相对成熟后,推动产业化生产;此外,还将促进整合资源,集中攻关。目前,国内有多家企业、科研单位在研究纤维素技术,可进一步整合技术资源,在一定范围内实现信息共享,鼓励企业增强自主创新能力。

  三是要抓紧完善配套政策。由于发展生物质能源涉及多个行业,多个部门,其推广使用是一项系统工程,需要政府统筹安排,提供相应的公共服务,如目前急需出台生物柴油技术标准,没有技术标准,生物柴油无法进入运输燃料系统,也就不能在我国进行有效的试点和推广。另外,只有掌握适于能源作物生长的土地资源情况,以及具体分布情况,才能更加准确地制定发展规划。以上公共服务都是单个企业无力进行的,需要政府部门予以协调保障,共同推动我国生物质能源替代石油战略的实施。

  促进生物质能发展财税政策框架

  发展生物能源与生物化工,涉及面较广,必须稳步推进,因此将严格限定支持范围,不搞“遍地开花”。国家选择支持对象将坚持以下几点:一是重点支持直接替代石油的生物能源及生物化工产业,包括生物燃料乙醇、生物柴油等。二是坚持公平竞争。由专家对相关企业的生产技术条件、资产财务状况等进行论证与评审。有关部门按照公开、公平、公正的原则选择效率高、补贴少的企业作为支持对象。三是集中资金支持少量的优势企业,不撒“胡椒面”,抓出实效。对入选的定点企业,将实施四项财税支持政策:

  第一,建立风险基金,实施弹性亏损补贴。具体来讲,就是按照平均先进的原则,计算产品的平均生产成本,考虑适当利润后,确定盈亏平衡点(或补贴点),当生物质能产品销售结算价格高于平衡点时,企业应当建立风险基金,国家不予补贴;当销售结算价低于平衡点时,先由企业用风险基金以盈补亏,如果油价长期低位运行,将启动弹性亏损补贴机制。

  在具体操作上,盈亏平衡点应相对稳定,这样可以给企业一个稳定预期;但这个点也并非一成不变,将根据技术进步与原料成本变动情况在年度间进行适当调整。

  第二,生物质能源原料基地补助。发展生物质能源不能占用耕地,主要是开发利用现有的荒草地、盐碱地等未利用地。建立能源作物生产基地,一次性投入较大,需要整理土地,投入种苗费,北方地区还要开挖水渠等等,国家将给予一定的支持。目前,中央财政已有一些资金渠道支持开发利用荒山荒地,如土地整理项目、农业开发项目、林业生态项目等。对生物能源原料基地建设的支持,首先要整合利用这些支持渠道,享受相关优惠政策。另外,国家将视情况对龙头企业给予适当补助。

  第三,实施税收优惠政策。对国家确实需要扶持的生物能源和生物化工生产企业,国家给予税收优惠。

  第四,对示范企业给予示范补助。被国家列为示范的企业,国家将给予一定示范补助。

  生物能源替代石油前景广阔

  目前世界上研究制定石油替代战略,已经形成了共识。世界上许多国家都将发展生物质能源作为国家能源战略的重点。如欧盟规定,2010年生物柴油的产量发展到800-1000万吨,占柴油市场份额5.75%2020年达到20%。美国计划2012年燃料乙醇达到2200万吨。因此,启动我国生物质能源替代石油战略,发展前景广阔,将成为石油替代的重要渠道。

  发展生物能源产业还能够开辟一条农民增收的新渠道,发展生物能源有助于丰富粮食等农产品转化渠道,拉动价格上升;有助于利用荒山等未利用土地扩大甜高粱等能源农作物种植,拓展农业发展空间;发展生物能源,还能变废为宝,将秸杆、农林废弃物充分利用起来。

  此外,随着经济社会发展,我国环境压力不断加大。生物质能源的发展能有效降低污染。目前国内燃料乙醇试点地区的试验结果表明:与使用普通汽油相比,使用车用乙醇汽油后,一氧化碳的排放可降低7%,碳氢化合物可降低48%。生物柴油富含氧,与普通柴油混合使用,可使燃烧更加充分。美国检测结论是,生物柴油无毒,能生物降解,添加20%的生物柴油,可减少排放二氧化硫70%,降低90%空气毒性。生物塑料能解决白色污染问题。因此,开发和使用生物质能源符合发展循环经济的理念,符合保护环境、实现可持续发展的要求,它是中国未来可持续发展中的“绿色油田”。

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