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新能源时代的财税策略

`清洁能源网   2007 年 03 月 29 日 00:00   来源:21世纪经纪报道

    一个新能源时代正渐行渐近。

    化石能源渐趋枯竭,环境压力日益沉重,能源需求与国际油价水涨船高,世界能源资源争夺战愈演愈烈……巨大的能源与环境负载之下,人类迫切需要找到新的起点和支撑,为今天,也为未来。

    生物质产业(生物能源与生物化工)--一个尚不为人熟知的产业--随之喷薄欲出。石油替代、环境保护、农民增收、新经济增长点,“一矢四的”的独特优势,使其正酝酿成长为中国乃至世界可再生清洁能源的领跑者,引领全社会向人与自然的和谐之路回归。

    破壳而出的过程是艰难的。外部效益难以内部化,传统能源的竞争,技术“瓶颈”制约,市场失灵与公共服务缺失……实践证明,单纯的市场力量无力独自破解生物质产业“成长的烦恼”。

    此时,国家层面的政策手段显得尤为紧迫和必需,而通过财税杠杆营造一个有利于生物质产业成长和发展的外部环境,已经成为各方的共识。

    日前,财政部出台了推动生物质产业提速的财税扶持政策;风电产业发展的政策扶持也刚刚发布。对太阳能、浅层地能建筑应用政策支持已经启动。学界评价,财政助推器正在“撬开新能源时代的闸门”。

    然而,支持新能源发展亦非财政在能源、环保方面构想的全部。事实上,财政部正在渐次推进三大战略构想,期待从根本上破解日益严峻的资源环境困局。

    围绕上述政策和战略构想,财政部副部长朱志刚于日前接受了《21世纪经济报道》记者的专访。

    发展生物质产业时不我待

    21世纪》:日前,财政部等五部委出台了一整套财税扶植政策,以加速生物能源与生物化工的发展。您能否谈谈这一政策出台的背景?

    朱志刚:我们认为,发展生物质能源与生物化工已经很紧迫,可以讲时不我待,财税政策在其中至关重要。

    21世纪》:时不我待?

    朱志刚:是的。

    我国是一个多煤少油的国家,能源问题主要是结构不合理,石油资源比较匮乏。

    2005年,我国石油对外依存度达到43%,而石油进口受国际制约较多,直接关系到国家经济安全。为此,研究制定石油替代战略势在必行。

    年初,财政部上报国务院的关于加快发展我国石油替代能源的政策建议得到了国务院领导的充分肯定。

    为积极推进发展替代能源工作,落实国务院领导指示,财政部重点研究了可以替代石油的生物质能、煤制油,以及发展潜力大、近阶段可以实现较大规模常规化石能源替代的风能、可再生能源建筑应用,形成了具体的支持发展思路。

    尤其是,我们认为生物质能前景广阔,而且可替代最紧缺的石油,是今后发展的最重要方向之一。在我们看来,发展生物能源与生物化工是一件一举多得的好事。

    21世纪》:怎么样理解您所说的“一举多得”呢?

    朱志刚:发展生物能源与生物化工的好处是多方面的。除了实现对化石能源的替代,保证国家能源安全、经济安全外,生物质能产业也开辟了农民增收的新渠道。

    自去年以来,我国玉米价格出现上升,一个主要原因就是,以燃料乙醇为代表的玉米深加工业的发展增加了玉米消费,拉动了玉米价格上涨。

    而且,发展生物质能源,能变废为宝,将秸杆、农林废弃物充分利用起来。目前秸杆发电项目地区,秸杆价格已有了明显上涨。

    同时,生物能源的引入能有效降低污染。燃料乙醇试点地区的试验结果显示,与使用普通汽油相比,使用车用乙醇汽油后,一氧化碳的排放可降低7%,碳氢化合物可降低48%。美国检测结论是,生物柴油无毒,能生物降解,添加20%的生物柴油,可减少排放二氧化硫70%,降低90%空气毒性。生物塑料能解决白色污染问题。

    因此,开发和使用生物质能源符合发展循环经济的理念,符合保护环境、实现可持续发展的要求。 

   
要建立成本风险分摊机制

    21世纪》:发展生物质能源和生物化工,财税政策在其中究竟能起到什么作用?怎么样理解您所说的“至关重要”?

    朱志刚:发展生物质能最终要靠市场。但目前,生物质能发展正处于起步阶段,面临着很多问题,比如外部效益难以内部化,传统能源的竞争,技术“瓶颈”的制约,存在着市场失灵与公共服务的缺失等等,仅依靠市场的力量将很难发展。

    充分发挥财政职能,建立政策保障机制,将有助于突破这些制约因素,大大加快发展进程。

    21世纪》:怎样才能解决生物能源发展的外部效益内部化问题?

    朱志刚:与传统的化石能源相比,新能源生产成本较高,但具有良好的生态环保效应,具有正的外部效益;传统化石能源特别是煤,直接生产成本较低,但造成环境污染与生态破坏,外部成本较高。

    解决经济活动的外部性,创造公平的竞争环境,这本身就是公共财政的基本职责。

    解决这个问题,首先需要建立成本分摊机制,为市场主体创造公平的竞争环境。对此,西方国家的普遍做法是,对生物能源免征生态税。从长远看,我国今后也应考虑征收燃油税或生态附加,所得收入可部分用于支持生物能源的发展,将发展生物能源的高成本分摊到化石能源消费者身上。

    21世纪》:传统能源竞争对生物质能源的健康发展造成怎样的冲击?应该如何从机制上加以克服?

    朱志刚:传统化石能源的市场优势是生物质能源发展进程中面临的最突出问题。

    经过长时间的发展,石油煤炭等传统化石能源已形成相当的生产规模与稳定的销售渠道,生产工艺成熟,生产开采成本大幅度下降,在此前相当长时间内,原油销售价在30美元/桶左右,市场也主要为传统能源所占有。

    最近一段时间,虽然国际油价高涨,给了生物能源发展空间,但传统能源的价格波动始终是发展生物能源面临的最大风险。在缺乏稳定市场预期的背景下,市场主体是不敢贸然投资生物能源发展的。为此,需要发挥财政职能,建立风险分担机制,为市场主体创造稳定的市场预期,鼓励市场主体理性地投资生物能源。

    21世纪》在克服生物质能源产业发展中出现的市场失灵和公共服务缺失方面,财税政策能起到什么样的作用?

    朱志刚:生物能源产业技术含量高,核心技术的研发,如纤维素乙醇的生物酶培育,需要长期的技术与经验积累,投入巨大的人力物力,是一项系统工程,需要各方面的专业人才,单个企业难以完成。

    为此需要政府集合国内研发力量,加大基础研发与产业化投入,支持项目产业化示范。美国政府就投入大量资金支持纤维素乙醇技术的研发。

    同时,发展生物质能源需要政府提供相应的公共服务。比如目前急需尽快出台生物柴油技术标准,没有技术标准,生物柴油无法进入运输燃料系统,也就无法实现生物柴油在我国的试点及推广。

    另外,当前还需要对适于能源作物种植的土地资源情况进行摸底,只有摸清土地资源的具体分布,才能更加准确地制定发展规划。在确保粮食安全的前提下,发展生物质能源。

    这些公共服务内容都是单个企业无力进行的,需要政府予以保障,需要中央与地方财政共同加大投入。

   
财税扶持“不撒‘胡椒面’”

    21世纪》:刚刚印发的财税扶持政策,引起了社会各界广泛关注。对生物能源与生物化工财税扶持政策总体思路是什么?

    朱志刚:近半年来,我们投入了很大的力量来了解掌握在我国发展生物能源的技术、资源、经济性等基本情况,因为只有搞清楚这些问题,才能有针对性地制定财税政策。

    为此,我们进行了深入的调查研究,并多次召开座谈会,充分听取有关专家、企业的意见。在此基础上,我们与国家发改委等五部门联合制定了对生物能源和生物化工的财税扶持意见。

    包括生物能源在内的新能源的发展最终要靠市场。因此,我们制定的财税政策特别突出强调了“适应市场机制”的要求,也就是说要着力创建遵循市场法则的财税政策保障机制,政府重在为生物能源创造良好的发展环境。

    围绕建立起成本分摊、风险分担、研发投入机制的总体思路,针对目前发展生物能源与生物化工存在的障碍,国家财税政策将从四个方面予以扶持:一是建立风险基金制度、实施弹性亏损补贴;二是原料基地补助;三是示范补助;四是税收优惠。

    21世纪》:建立风险基金制度、实施弹性亏损补贴的具体安排有哪些?

    朱志刚:这项政策实际上同时体现了前面我所提到的风险分担与成本分摊机制的要求,也是整个财税政策的核心环节。

    具体来讲,就是按照平均先进的原则,计算产品的平均生产成本,考虑适当利润后,确定盈亏平衡点(或补贴点),当生物质能产品销售结算价格高于平衡点时,企业应当建立风险基金,国家不予补贴;当销售结算价低于平衡点时,先由企业用风险基金以盈补亏,如果油价长期低位运行,将启动弹性亏损补贴机制。

    在具体操作上,我们考虑盈亏平衡点应相对稳定,这样可以给企业一个稳定预期;但这个点也并非一成不变,将根据技术进步与原料成本变动情况在年度间进行适当调整。

    21世纪》:目前各地政府和企业发展生物能源产业的积极性很高,如何从财政的角度予以正确引导?

    朱志刚:随着我国发展生物质能源时机逐步成熟,国内企业和地方的热情高涨。这是件好事,但也出现了一些不良苗头,一窝风、大干快上,不分析资源状况、不分析技术经济可行性、不考虑市场风险。

    不加控制、盲目发展生物质能源是很危险的。一是破坏生物质资源,能源作物种植还有可能与粮食争地,影响国家粮食安全;二是燃料乙醇、生物柴油要进入运输燃料系统,如产品质量不过关,可能会造成行车安全问题,影响整个产业健康发展;三是燃料乙醇、生物柴油生产过程实际上是化工生产过程,如处理不好,环保投入不够,很有可能在生产过程造成环境污染。

    以上三个方面决定了必须稳步推进生物质能源发展。从财政来讲,将合理限定支持对象、控制支持范围、把握支持力度,引导产业健康有序发展。

21世纪》:如何选择确定财税支持对象?

    朱志刚:“十五”期间,由国家确定的四家生物燃料乙醇企业享受了国家财税优惠政策。今后将适当扩大支持范围与增加支持对象。

    选择支持对象将坚持以下三点:一是重点支持直接替代石油的生物能源及生物化工产业,包括生物燃料乙醇、生物柴油等。

    二是坚持公平竞争。由专家对相关企业的生产技术条件、资产财务状况等进行论证与评审。有关部门按照公开、公平、公正的原则选择效率高、补贴少的企业作为支持对象。

    三是集中资金支持少量的优势企业,不撒“胡椒面”,抓出实效。

    近期,财政部将会同相关部门制定具体操作办法,待有关办法下发后,企业可按规定程序申请国家支持。对入选的定点企业,我们将实施上述四项财税支持政策。

    21世纪》:可是,如何避免企业入选后过分依赖国家财税扶持?

    朱志刚:生物能发展最终要靠市场,要靠提高产业竞争力来扩大在能源市场的份额。虽然财政在初期会对发展生物能源给予一定支持,但决不能让定点企业躺在国家怀中,一味依赖国家的补贴。所以,设计财政补贴政策,要有利于鼓励企业提高效率。

    具体来讲,一是通过招标来选择定点企业,谁的技术好、成本低、效率高、补贴少就选择谁作为定点企业。在这个问题上,各类企业一起公平竞争,体现效率优先的原则;

    二是要按照平均先进的原则,制定具体补贴办法。使先进者得益、落后者受罚。目前国家对四家燃料乙醇定点企业的补贴水平已比期初有了大幅度下降,以促使企业加快技术改造,提高效率,提高产业竞争力。 

   
生物质能源绝不与粮争地

    21世纪》:我们也注意到,在《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》中,将“坚持不与粮争地,促进能源与粮食‘双赢’”放在了财税扶持三原则的首位,这是出于怎样的考虑?

    朱志刚:发展生物质能源,最重要的一条就是要处理好与粮食安全的关系。

    我国人多地少,始终要高度重视粮食安全。发展生物能源与生物化工一定要在确保国家粮食安全基础上稳步推进。

    当粮食出现阶段性供过于求时,国家有计划地拿出一部分粮食加工转化为生物能源,将有助于平衡粮食供求,保护农民种粮积极性。

    根据有关统计,我国每年有秸杆等农林废弃物6亿吨可以利用,还有近20亿亩的宜农、宜林荒山荒地可用来发展能源农业和能源林业,非粮生物资源开发潜力丰富。

    而且,根据企业的一些实践经验,荒山荒地经过改良后,可用来种植粮食,如在山地、荒坡种植文冠果等乔木后,还可在林间种植大豆等杂粮,这实际上扩大了粮食种植面积,更加有利于国家粮食安全。

    因此,在我国有条件实现生物能源与粮食的“双赢”。

    21世纪》:怎样才能有效保证这一原则的真正落实呢?

    朱志刚:关键是要建立起有效的激励与约束政策体系。

    今后将建立粮食影响因素评价制度,对生物能源项目消耗粮食、占用土地情况进行专项评审,充分论证与考虑对粮食生产的影响。

    对以粮食为原料生产生物能源,国家实行严格的计划控制。只有按国家计划生产才能享受财税扶持政策。对以甜高粱等非粮农林作物为原料生产生物能源,必须配套建设原料基地。

    今后生物能源与生物化工企业不能只建工厂,要有自己的原料基地,大力推行“公司+农户”的方式,要将具备原料基地作为行业准入、享受国家财税扶持政策的必要条件。

    原料基地建设要开发利用荒山荒坡等未利用土地,不能占用现有耕地和基本农田。有关部门将严格考核原料基地建设情况及规模,作为财政补贴预算依据。

    另外,考虑到建立能源作物原料基地,一次性投入较大,需要整理土地,投入种苗费,北方地区还要开挖水渠等等,国家将支持原料基地建设。

    目前,中央财政已有一些资金渠道支持开发利用荒山荒地,如土地整理项目、农业开发项目、林业生态项目等。对生物能源原料基地建设的支持,首先要整合利用这些支持渠道,享受相关优惠政策。另外,国家将视情况对龙头企业给予适当补助。

    我们把以上措施都融入了《意见》中,我想,这将促进保障国家粮食安全,真正做到能源作物不与粮争地。 

   
下一步更需要协同配合

    21世纪》:如何理解《意见》中在最后所提到的“加强部门间配合,共同推动生物能源发展”?

    朱志刚:促进生物质能的发展是一项系统工程,除财政支持政策外,还需要发改委、农业、林业、质检、工商、标准、销售等部门密切配合,共同推进。

    比如销售也是推广生物质能的关键环节,如果生物质液体燃料不能顺利进入国家运输燃料体系,生物质能产品即使生产出来,也没有销路。这也是目前生产企业最担心的问题之一。

    可再生能源法明确规定,流通主体有义务收购符合质量要求生物质能液体燃料。中石油、中石化等销售部门应积极建设混配中心,为下一步扩大推广做好准备。

    除此之外,还需要农业、林业部门培育优良能源作物品种,土地部门做好土地利用规划,为建设生物能源原料基地提供条件。质检、标准部门负责生物质能源技术规范制定等基础工作。

    目前,在有关部门的共同努力下,制定了财税扶持政策框架性意见,下一步更需要协同配合,精心组织实施好扶持政策。

    21世纪》:接下来,从财政政策角度看,在缓解中国能源紧张局面、促进环保方面,财政部还将做哪些工作?

    朱志刚:我国本轮的经济增长令世界瞩目。但与此同时,我国社会经济发展遇到的最突出的问题是环境和资源的约束,尤其是石油存在硬缺口。这已经给中国经济能否持续健康发展提出了一个大问题。

    这一轮的经济增长的成绩是肯定的,但是确实存在高速度、高发展、高代价的问题。最主要的代价是资源和环境的代价。经济发展为百姓创造的不应只是GDP,还要有好的环境。

    为此,我们提出了以下几个观点:在资源上,要采取采矿权有偿使用,要逐步建立生态修复和环境保护的保证金制度,要有起码的安全门槛;环境上,要进行总量控制,要有偿取得排污权;在石油替代上,要有一套财税政策保证能在我国顺利推开。

    如果这三个问题能够有效解决,我国的资源使用和开采上尽可能减少浪费,保持良好的矿业秩序,同时保障好环境和生态,顺利发展替代能源,开辟能源新渠道,就能逐步破解我国社会经济发展中的资源与环境制约因素。

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